نگاهي به تاريخ نفت در عرصه جهاني (بخش پاياني)
سرمایه گذاری در نـــفـت
انقلاب اوپک، رويدادي بود که در کاهش شديد رشد تقاضا براي نفت و حتي کاهش رشد اقتصاد جهان، تاثير بسزايي داشت. افزايش پياپي قيمت نفت در سال هاي 1973 و 1974، هزينه اي معادل 6/2 درصد توليد ناخالص داخلي را بر کشورهاي عضو سازمان توسعه همکاري هاي اقتصادي (OECD) تحميل کرد. افزايش مضاعف قيمت نفت که در سال هاي 1978 تا 1980 صورت گرفت نيز، براي اين دسته از کشورهاي مصرف کننده، هزينه اي معادل 7/3 درصد از توليد ناخالص داخلي را دربر داشت (صندوق بين المللي پول)، از اين رو براي جبران اين هزينه ها، تغييرات ساختاري پرهزينه اي صورت گرفت. افزون بر اين، به منظور مهار ساختن اوپک، منابع مالي هنگفتي در زمينه منابع داخلي نفت و گاز يا منابع انرژي، جايگزين سرمايه گذاري شد. شکي نيست که وقوع دو شوک نفتي در کاهش يا افت ناگهاني رشد اقتصاد جهان در سال هاي 1974- 1975 و 1980-1983، نقش بسيار مهمي داشت، اما امنيت عرضه، هميشه از اهميت بيشتري برخوردار بوده است.
پس از انقلاب اوپک و به منظور جلوگيري از گسترش سياست «حاکميت و مالکيت دائمي بر منابع طبيعي» و مقابله با اين سياست، کشورهاي مصرف کننده توسعه يافته اروپايي و سپس امريکا و ديگر اعضاي سازمان توسعه همکاري هاي اقتصادي، با هدف مذاکره و انعقاد مجموعه اي از معاهده ها و پيمان هاي سرمايه گذاري دوجانبه، اقداماتي را آغاز کردند و با توجه به اينکه در سازمان ملل، اکثريت با کشروهاي جهان سوم بود، امکان استفاده از روش چندجانبه مقبول واقع نشد. معاهده هاي دوجانبه هم معمولا بين يک کشور توسعه يافته و يک کشور کمتر توسعه يافته منعقد مي شد. مسير حرکت سرمايه هم از قبل تعيين شده بود و قوانين و مقررات مورد توافق طرفين نيز، معمولا بيشتر به نفع کشورهاي توسعه يافته صادرکننده سرمايه بود. به اين ترتيب، با مهر تاييد و تصديق بسياري از کشورهاي جهان سوم، قانون سنتي بين المللي مجددا احيا گرديد. پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، شمار بسيار ناچيز معاهده هاي سرمايه گذاري دوجانبه، از نظر تعداد افزايش يافت. اکثر اين معاهده ها ميان کشورهاي عضو سازمان توسعه همکاري اقتصادي و کشورهاي روسيه، جمهوري هاي جديدا استقلال يافته و کشورهاي حوزه اروپاي شرقي منعقد مي شد. پس از آن اتحاديه اروپا که به منابع هيدروکربوري شوروي سابق چشم طمع دوخته بود، با استفاده از فرصت به دست آمده، در زمينه انعقاد معاهده هاي چندجانبه ابتکار عمل رابه دست گرفت که نتيجه آن، به وجود آمدن منشور انرژي اروپايي غيرالزام آور در دسامبر سال 1991 بود که نقطه آغاز مذاکرات مرتبط با پيمان منشور انرژي که الزام آور بود و در دسامبر سال 1994 منعقد گرديد، شد. از موافقتنامه تجاري آزاد سال 1998 امريکا و کانادا هم لازم است در اينجا ذکري به ميان آيد. برخلاف آنچه از نام آن برمي آيد، اين موافقتنامه موضوع سرمايه گذاري را هم شامل مي شود. در سال 1993 اين معاهده به موافقتنامه تجارت آزاد امريکاي شمالي تبديل شد تا مکزيک را نيز دربر گيرد. ديگر اينکه، دور نفس گير مذاکرات اوروگوئه در خصوص موافقتنامه عمومي تعرفه و تجارت يکباره رونق گرفت و در سال 1994 به مرحله امضا رسيد و سنگ بناي سازمان تجاري جهاني شد. اگرچه اين مورد معاهده اي است مربوط به تجارت، ولي همانگونه که خواهيم ديد، تا حدودي به سرمايه گذاري هم ارتباط پيدا مي کند. لذا در طول 5 سال بين سال 1989 تا سال 1994 کشورهاي مصرف کننده در طراحي و پي ريزي رژيم سرمايه گذاري بين المللي به پيشرفت هاي مهمي نايل آمدند که نظام حکمراني و نظارتي غيرمالکيتي نفت بين المللي موضوع اصلي آن بود.
تعريف «سرمايه گذاري»
در اين معاهده ها واژه «سرمايه گذاري» به صورتي بسيار جامع و داراي ابعاد وسيع تعريف مي شود. مثلا در معاهده سرمايه گذاري دوجانبه منعقده بين امريکا و آذربايجان، حقوق قراردادي از جمله قراردادهاي توليد يا تسهيم درآمد، امتيازنامه ها يا قراردادهاي مشابه ديگر و نيز حقوقي چون انواع ليسانس ها و مجوزها که از طريق توسل به قانون به يکي از طرفين تعلق مي گيرد، صرفا در تعريف «سرمايه گذاري» گنجانده شده است. در نتيجه قراردادهاي منعقده در بخش بالادستي نفت صرفا «موافقتنامه هاي سرمايه گذاري» تلقي مي شوند. در معاهده سرمايه گذاري دوجانبه منعقده بين کانادا و ونزوئلا (1996) يا حتي در معاهده منشور انرژي هم موضوع سرمايه گذاري به همين روش تعريف شده است، گرچه معاهده منشور انرژي فقط با سرمايه گذاري در بخش انرژي سروکار دارد (معاهده منشور انرژي 1994: ماده 6/1). اين معاهده ها نوعي چارچوب حقوقي را براي بهره برداري از منابع طبيعي به وجود مي آورند و در عين حال وجود احتمالي رابطه زمين دار و موجر را کاملا ناديده گرفته و فقط حقوق «سرمايه گذاران» را مورد توجه قرار مي دهند.
سرمايه گذاري هاي مرتبط با تجارت
در معاهده سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان، سرمايه گذاري هاي مرتبط با تجارت حتي با صراحتي بيش از آنچه در موافقتنامه عمومي تعرفه و تجارت و سازمان تجارت جهاني آمده، نفي شده است. هيچ يک از طرفين معاهده نمي تواند براي انجام، اکتساب، گسترش، مديريت، هدايت يا گردانندگي سرمايه گذاري موضوع معاهده يعني سرمايه گذاري تبعه يا شرکت امريکايي يا آذربايجاني، شرط خاصي (از جمله تعهد يا التزام مرتبط با کسب مجوز يا اختيارات دولتي) قايل شود تا از طريق آن به سطح يا درصد خاصي از کاربرد منابع انساني و توان بومي دست يابد يا نسبت به ابتياع، استفاده يا ارحجيت دادن به محصولات يا خدمات توليد شده در داخل اقدام نمايد يا نسبت به انتقال فناوري، فرآيند توليد يا دانشي که در تملک ديگري است به يکي از اتباع يا شرکت هاي موجود در قلمرو طرف معاهده وارد عمل شود يا حتي در قلمرو طرف معاهده، تحقيق و پژوهش خاصي را انجام دهد (معاهده سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان 1997). هر يک از طرفين نيز بايد تضمين نمايد که شرکت هاي دولتي در عرضه کالاها يا خدمات خود به طرف مقابل، اصل کامله الو داد را رعايت و هيچگونه تبعيضي قائل نخواهد شد. بالاخره اينکه در اين معاهده بر اين نکته پافشاري شده که دولت هاي اعطاکننده مجوزها، پروانه ها يا امتيازنامه ها يا هر نوع مجوز براي دسترسي به منابع طبيعي، نبايد به نفع اتباع يا شرکت هاي ملي خود به اعمال اقدامات تبعيض آميز دست بزنند. علاوه بر اين، چنانچه تصميمي در جهت خصوصي سازي شرکت هاي دولتي گرفته شود، دولت ها نبايد به نفع اتباع خود وارد عمل شوند. تنها دولت امريکاست که حق دارد بنا به درخواست خود در مورد استفاده از اراضي عمومي، اجاره بها بپردازد و يا شرکت هاي دولتي خود را تبديل به شرکت هاي خصوصي کند، ولي در اين چارچوب نمي تواند عليه سرمايه گذاران آذربايجاني در امريکا، تبعيض قائل شود.
معاهده سرمايه گذاري دوجانبه کانادا و ونزوئلا هم همين مورد را دربر مي گيرد، ولي مانع از سياست «خريد ونزوئلايي» شرکت هاي دولتي يا پيش سرمايه گذاري نمي شود. در معاهده منشور انرژي اروپايي نيز تصريح شده است که هيچ يک از طرفين معاهده نبايد تدابير سرمايه گذاري مرتبط با تجارت را که مغاير مقررات موافقتنامه عمومي تعرفه و تجارت باشد، در پيش گيرد، ولي با توجه به موارد مبهم موجود در اين موافقتنامه چندجانبه، استثنائات و بندهايي به آن اضافه شده است تا امضاکنندگان بتوانند طبق اختيارات خود عمل کنند. علاوه بر اين بندهاي ديگري نيز در اين موافقتنامه وجود دارد که با استفاده از آنها فشار لازم به امضاکنندگان وارد مي شود تا حرکت در جهت مطلوب را ادامه دهند (معاهده منشور انرژي 1994: ماده 10). در مورد مرحله پيش سرمايه گذاري هم فقط «قانون انعطاف پذيري» قابليت کاربرد مي يابد، زيرا در مذاکرات معاهده منشور انرژي کشورهايي مدنظر بودند که به اندازه آذربايجان نيازمند جذب سرمايه گذاري خارجي نبودند، لذا هر يک از طرفين معاهده در جهت اعمال برخوردهاي عادي از تبعيض «تلاش» خواهد کرد مع ذالک، با استفاده از «معاهده متممي» که در نتيجه ادامه مذاکرات مشخص مي شود، فشار لازم به امضاکنندگان فاقد تمايل لازم وارد مي شود تا در اين خصوص با پايبندي بيشتر عمل نمايند (معاهده منشور انرژي، 1994: ماده 2/10، 3/10، 4/10).
موضوع ماليات
در خصوص پرداخت ماليات حاکميتي در معاهده سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان قيد شده است که هيچ يک از بندها و مفاد اين معاهده نبايد در رابطه با موضوع ماليات ها، وظيفه يا اجباري را به طرفين تحميل نمايد. ليکن مواردي نيز وجود دارد که از اين قاعده مستنثي است که مهم ترين آنها به اختلاف مرتبط با سرمايه گذاري حاصل از موافقتنامه سرمايه گذاري يا مجوز سرمايه گذاري اشاره دارد (معاهده سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان: ماده 13). مجوز سرمايه گذاري به زبان ساده به امتيازنامه ها و پروانه هاي بهره برداري اشاره دارد و موافقتنامه سرمايه گذاري، کليه قراردادهاي مرتبط با بخش بالادستي از جمله قراردادهاي منعقده سرمايه گذاري، کليه قراردادهاي مرتبط با بخش بالادستي از جمله قراردادهاي منعقده ميان شرکت هاي ملي نفت و سرمايه گذاران خارجي را دربر مي گيرد که در بخش هاي بعدي به اين موضوع هم خواهيم پرداخت.
ولي پرسش اساسي اين است که اختلاف مربوط به سرمايه گذاري چگونه پديدار مي شود؟ براساس مفاد اين معاهده، افزايش ماليات ها که مي تواند به مثابه سلب مالکيت و خلع يد يا ملي سازي غيرمستقيم تلقي شود، سرچشمه اينگونه اختلافات خواهد بود که صرفا «سلب مالکيت و خلع تصرف» خوانده مي شود. بنابراين چنانچه يکي از اتباع يا يکي از شرکت ها تشخيص دهد که ماليات مطروحه به مثابه خلع يد است، مي تواند با رعايت دو شرط، موضوع را براي رفع اختلاف به مراجع ذيصلاح احاله نمايد: شرط نخست اينکه، تبعه يا شرکت ذيربط به مقامات مالياتي ذيصلاح طرفين معاهده اطلاع داده باشد که ماليات مورد نظر حکم سلب مالکيت و خلع تصرف را دارد و شرط دوم اينکه، مقامات مالياتي ذيصلاح، ظرف مدت 9 ماه پس از احاله موضوع از جانب تبعه يا شرکت ذيربط، مشخصا اعلام نکنند که اين امر به مثابه خلع تصرف نيست (معاهده سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان، ماده: 2/13). لذا همانگونه که مي بينيد، حتي سرمايه گذاران فاقد مناسبات پيمانکاري مي توانند چنانچه دولت هاي امريکا يا آذربايجان ظرف مدت تعيين شده 9 ماهه اعلام نکنند که افزايش ماليات يا ماليات جديد حکم خلع يد يا سلب مالکيت را ندارد، موضوع را در مراجع قضايي بين المللي مطرح نمايند. در معاهده سرمايه گذاري دوجانبه کانادا و ونزوئلا هم روش همين است، فقط مدت اعلام نظر دولت هاي متبوعه، شش ماه تعيين شده است. معاهده منشور انرژي هم گرچه راه حل هاي ديپلماتيک خاص خود را دارد، ولي اصولا همان روش را اتخاذ کرده است.
حاکميت بر منابع طبيعي
تنها کشور توسعه يافته صادرکننده نفت حاضر در مذاکرات مربوط به معاهده منشور انرژي نروژ بود. حضور اين کشور شايد نشان دهد که چرا موضوع حاکميت، آن هم تحت عنوان «حاکميت بر منابع طبيعي» به جاي «حاکميت دايمي بر منابع طبيعي»، مطرح شده بود (سازمان ملل 1962).در معاهده منشور انرژي، حاکميت دولت و حقوق حاکميتي بر «منابع طبيعي» به رسميت شناخته شده، ولي تا آنجا محترم شمرده مي شود که مطابق و بر مبناي مقررات حقوق بين الملل، اعمال گردد. علاوه بر اين، در کشورهاي امضاکننده معاهده، مقررات حاکم بر نظام مالکيت منابع طبيعي به هيچ وجه در معرض خطر قرار نمي گيرد، ولي اين مقررات نبايد بر اهدافي چون هموار ساختن زمينه دسترسي به منابع انرژي و اکتشافات و توسعه تجاري آنها تاثير بگذارد. همچنين توافق شد که متعاهدين، از طريق تخصيص مجوزها، پروانه ها، امتيازنامه ها و قراردادهاي مبتني بر معيارها و موازين منتشره و به دور از اعمال هرگونه تبعيض، امکان اکتشاف، بهره برداري و استخراج از منابع انرژي و در نتيجه دسترسي به منابع انرژي را فراهم آورند. تمام اين موارد حکايت از آن دارد که در مرحله بعد حاکميت بايد وادار به رساندن آن «منابع طبيعي» به بازار شود. نکته بسيار در خور توجه اين است که به اصرار نروژ، اين مرحله تحقق نيافت:
هر کشور، همچنان... حق دارد مناطق جغرافيايي مورد نظر خود را براي انجام عمليات اکتشافي و توسعه منابع انرژي مشخص سازد، بازيافت بهينه آنها و تعيين دقيق ميزان برداشت و بهره برداري از منابع مربوطه را معين کند، هر نوع ماليات، بهره مالکانه و ديگر انواع پرداخت هاي مالي حاصل از عمليات اکتشاف و بهره برداري را مشخص ساخته و طلب نمايد و ابعاد محيط زيستي و ايمني عمليات اکتشاف، توسعه و حفاظت از مناطق مزبور را تنظيم و به مرحله اجرا بگذارد و از طريق مشارکت دولت يا شرکت هاي دولتي در انجام عمليات اکتشافي و بهره برداري، شرکت نمايد (معاهده منشور انرژي، 1994: ماده 18).
مذاکرات غامض
نکته جالب توجه اين است که در اين ماده تاکيد مي شود که هيچگونه رابطه اي بين منابع انرژي و منابع طبيعي مخصوصا منابع انرژي تجديدپذير، وجود ندارد. گرچه نحوه نگارش و زبان به کار رفته در انشاي معاهده، عجيب به نظر مي رسد، مع ذالک حقوق مالکيتي کشور و دولت به رسميت شناخته شده است که عبارتند از حق جلوگيري از ورود سرمايه گذاران به مناطق جغرافيايي خاص، حق اخذ بهره مالکانه در ازاي بهره برداري از منابع انرژي، حق تعيين ميزان توليد يا برداشت و حق مشارکت شرکت هاي ملي نفت در عمليات اکتشاف و توليد. اين روش برخورد نمي تواند ناقض روحيه و ساختار نگارشي، ساير بخش هاي معاهده باشد. مقصود اصلي نهفته در آن که با چنان نظم، دقت و وسواس زياد ابراز شده، تفهيم اين مطلب به امضاکنندگان صاحب منابع بوده که مناسبات تجاري بين المللي زمين دار- موجر از ميان رفته و آنچه وجود دارد، عبارت است از رابطه کشور و ماليات پرداز. چاره اي نبود جز اينکه اين ماده بسيار عجيب و غريب به پيکر رابطه اصلي معاهده منشور انرژي پيوند زده شود، زيرا اگر چنين نمي شد، روند مذاکرات غامض چندجانبه از رسيدن به سرمنزل مقصود بازمي ماند. در معاهده هاي سرمايه گذاري دوجانبه امريکا و آذربايجان و کانادا و ونزوئلا، البته چنين ماده اي وجود ندارد. در موافقتنامه منطقه آزاد امريکا و کانادا هم وضع به همين ترتيب است، ولي در موافقتنامه منطقه آزاد امريکاي شمالي، مکزيک موفق شد منابع هيدروکروبوري خود را از قرار گرفتن در بافت مقرراتي موافتقنامه مستني سازد (موافقتنامه منطقه آزاد امريکاي شمالي 1993).
منبع: نفت حاکميت ملي، برنارد مومر