ملی سازی صنعت نفت

شمشیر مکزیکی

براساس برآورد به عمل آمده در سال 1921، سهم نفت در توليد ناخالص داخلي مکزيک 92/6 درصد بود و 11 سال بعد به 62/1 درصد تنزل يافت. توليد نفت در سال 1921 به شدت افزايش يافت و به 193 ميليون بشکه رسيد، ولي به دليل انجام نشدن سرمايه گذاري هاي جديد و استمرار بهره برداري هاي نادرست و غيرصيانتي از حوزه هاي موجود، ميزان توليد نفت کشور در سال 1932 به 33 ميليون بشکه تقليل يافت. قيمت هاي صعودي سال 1920 نيز پايين آمده بود و متوسط قيمت هاي سرچاهي در امريکا را مي توان به عنوان شاخص وضعيت در نظر گرفت که از سطح 07/3 دلار در سال 1920 به 87/0 دلار در سال 1932 رسيده بود، ولي وضع درآمدها و عوايد مالي از ثبات بيشتري برخوردار بود. ميزان ماليات ها نيز از سطح 10 سنت امريکا در هر بشکه در سال 1919 به بيش از 16 سنت در سال هاي 1920 و 1921 افزايش يافته بود و پس از آن در سطح بالاي 20 سنت در هر بشکه تثبيت شد. با وجود اينکه سطح قيمت ها هنوز هم پايين تر از ميزان رانت يا اجاره بها، بهره مالکانه و ماليات هاي پرداختي در آمريکا بود، ولي با سطح قيمت هاي حدود يک دلار در هر بشکه، برداشت مالي مکزيک از اهميت چشمگيري برخوردار بود.

با اين وصف، عوايد مالي نفتي همراه با حجم توليد کاهش يافت. کل درآمدهاي نفتي در اوايل دهه 1920 به اوج خود رسيد، چون يک سوم درآمدهاي مالي دولت را تشکيل مي داد، ولي 10 سال بعد، درآمدهاي نفتي فقط يک هشتم درآمدهاي مورد نياز آن را تامين مي کرد. در عرصه بين المللي نيز، کاهش اهميت نفت کشور مکزيک بسيار خيره کننده بود، زيرا از سطح 25 درصد کل توليد نفت جهان در سال 1921، در اواسط دهه 1930 به سطح دود 5/2 درصد تنزل پيدا کرد. علاوه بر اين، سرمايه گذاري هاي نفتي، بخش ناچيزي از کل آن را تشکيل مي داد.

ولي از يک نقطه نظر، اهميت نفت مکزيک افزايش يافته بود و آن به دليل نقش و تاثيري بود که در اقتصاد ملي آن کشور داشت. در سال 1920، تقريبا کل نفت توليدي مکزيک، به خارج از کشور صادر مي شد، ولي با پايان انقلاب و جنگ داخلي و نيز بهبود اوضاع اقتصادي، حدود 40 درصد نفت توليدي در داخل مکزيک مصرف مي شد. در واقع، پيش بيني تقاضاي داخلي براي نفت دليل اصلي و عمده توجه دولت مکزيک به موضوع حفاظت و صرفه جويي نفتي از زمان کارانزا بود. جانشين او يعني اوبرگان، ذخاير نفتي ملي حفاظت شده را ايجاد کرد که بخش هاي بسيار نويدبخش ارضي از قبيل مسير راه آهن ملي را که از حوزه هاي توليدکننده نفت عبور مي کرد، دربر مي گرفت. در بطن همان ذخاير ملي و در سال 1933، پترومکس يعني اولين شرکت ملي نفتي به وجود آمد تا نسبت به توليد، پالايش و توزيع نفت و فرآورده هاي نفتي در بازار داخلي اقدام کند. ابتدا قرار بود اين کار به صورت سرمايه گذاري مشترک بين دولت (40 درصد) و بخش خصوصي مکزيک (60 درصد) به مرحله اجرا درآيد، اما براساس مقررات داخلي شرکت پترومکس، دولت در مورد مسائل خاصي چون حجم توليد و استخدام پيمانکاران بايد از حق وتو برخوردار مي شد. با اين وصف، بخش خصوصي- ملي، برخلاف انتظارات، عکس العمل نشان داد و اکثريت سهم در اختيار دولت قرار گرفت. بسياري نيز مدعي شدند که بي توجهي و علاقه مند نبودن بخش خصوصي به خاطر حق وتوي دولت بوده است. با اين حال، اين پرسش مطرح مي شود که آيا پافشاري دولت براي برخورداري از حق وتو، علت اساسي تري نداشته است؟ آيا موضع گيري درهم کوبنده و تقابل گرايانه شرکت هاي خارجي همان علت اساسي نبوده است؟ آيا راه ديگري وجود داشت که با توسل به آن از ائتلاف و هم پيماني کارآفرينان نفتي داخلي و شرکت هاي داخلي همان گونه که در رابطه با صاحبان مکزيکي بهره مالکانه رخ داده بود، جلوگيري به عمل آيد؟ به هر حال، در سال 1936، رئيس جمهور وقت، لازارو کاردناس اجراي طرح را آغاز کرد با اين وصف که شرکت مزبور، نهادي کاملا دولتي محسوب مي شد. بعدها نتيجه کار اين شد که در روند امور، اين شرکت نقش بسيار موثر و مفيدي را ايفا نمود و سال بعد از آن، رويارويي معروف بين کارگران نفتي و صنعت به وجود آمد که به ملي شدن صنعت نفت آن کشور منجر گرديد.

 از آنجا که طرفين درگير در نيل به توافق و تفاهم ناتوان بودند، سنديکاي کارگران نفتي جمهوري مکزيک موضوع را براي تصميم گيري به ديوان قضايي فدرال احاله کرد و ديوان نيز از فرصت استفاده کرده و نه تنها راي لازم را به عنوان مناقشه اي کارگيري صادر نمود، بلکه در مورد نقش شرکت هاي خارجي از زمان وقوع انقلاب نيز به قضاوت پرداخت. از جمله اينکه در راي نهايي صادره اعلام شد که شرکت هاي نفتي اصلي در هيچ برهه اي مرتبط با کشور نبوده و منافع آنها در همه حال در زمره منافع خارجي قرار داشته و در موارد بسياري عملا در تضاد با منافع ملي بوده است. ديوان فدرال همچنين شرکت هاي مزبور را متهم کرد که محصولات و فرآورده هاي توليدي در مکزيک را با قيمت هاي به مراتب گران تر از خارج فروخته و عملا در راه توسعه اقتصادي کشور مانع تراشي نموده اند.

نکته مهمتر مطروحه در راي صادره اين بود که اين شرکت هاي نفتي سود و منافع قابل ملاحظه اي را به جيب زده اند و در نتيجه بايد به خواست سنديکاي کارگران نفتي جمهوري مکزيک مبني بر پرداخت غرامتي معادل 26 ميليون پزو يا 2/7 ميليون دلار گردن نهند.

شرکت هاي نفتي از پذيرش راي صادره امتناع ورزيده و به ديوان عالي کشور متوسل شدند، ولي بار ديگر بازنده گشتند. مع ذالک، از پذيرش راي صادره طفره رفتند، چون معتقد بودند که مي توانند همچون گذشته، خواست و اراده خود را تحميل کنند.

لکن، در مقايسه با 15 سال قبل از آن، قدرت اقتصادي آنها ضعيف تر شده بود.

 از نظر سياسي نيز با روي کار آمدن دموکرات ها و فرانکلين روزولت به عنوان رئيس دولت، آنها بخش اعظم نفوذي را که در واشنگتن داشتند، از دست داده بودند. کاردناس در خفا به ملي سازي صنعت نفت مي انديشيد و با توجه به وضعيت بين المللي، فکر نمي کرد امريکا، کشورش مکزيک را مورد تعرض نظامي قرار دهد. او محبوب ترين رئيس جمهور مکزيک بود و با توسل به ماده 27 قانون اساسي، به طور منظم به تقسيم اراضي ميان دهقانان و روستاييان پرداخت و اين اولين بار بودکه در رويارويي دولت و شرکت نفتي، دولت از حمايت و پشتيباني مردمي برخوردار بود. کارگران صنعت نفت در روز 17 مارس 1938 دست به اعتصاب زدند. کاردناس نيز از فرصت استفاده کرد و در برابر چشمان حيرت زده همه، فرمان ملي شدن شرکت هاي نفتي خارجي را در تاريخ 18 مارس 1938 صادر نمود.  وي در نطقي راديويي خطاب به ملت اعلام کرد، چنانچه اين اقدام عملي نشود، حاکميت مکزيک به خطر خواهد افتاد.

صنعت نفت ملي شده

با وجود اينکه شرکت هاي بين المللي عمدتا موفق شدند نفت مکزيک را از بازارهاي صادراتي خود حذف کنند، کاردناس از وضعيت و شرايط ملي و بين المللي ارزيابي دقيق و درستي داشت، حتي پس از آنکه مسئله پرداخت غرامت حل و فصل شد (در سال 1941 با شرکت هاي امريکايي و در سال 1948 با شرکت هاي انگليسي) وجود شرکت ملي نفت مکزيک پمکس که در ماه ژوئن سال 1938 تاسيس شده بود، به راحتي و سهولت پذيرفته نشد. در واقع، شرکت ملي نفت مکزيک تمام تلاش خود را بر تقاضاي داخلي به سرعت رو به افزايش، متمرکز ساخت و در اين کار هم موفق بود و تا سال 1966 هميشه درصدي از نفت براي صادرات باقي بود.

به استثناي زمان جنگ جهاني دوم، نهادهاي مالي بين المللي، در ساير موارد از اعطاي وام به اين شرکت نفتي دولتي خودداري مي کردند. مثلا پمکس در سال 1947 از بانک صادرات و واردات درخواست وام کرد تا بتواند با استفاده از آن به اکتشاف و مضاعف ساختن حجم ذخاير و توليد بپردازد که وزارت مکزيک و تمام جهان به مثابه مهر تاييدي دولت امريکا بر رهيافت ملي گرايانه مکزيک با مسئله نفت تلقي خواهد شد و موقعيت استراتژيک و راهبردي صنعت نفت ونزوئلا را متزلزل خواهد ساخت. حتي به رغم مداخله رئيس جمهور ترومن در حمايت از پرداخت وام مورد نظر و فراهم آمدن زمينه امضاي قراردادهاي مورد توجه پمکس با شرکت هاي مستقل امريکايي، در موضع گيري وزارت خارجه امريکا، هيچ گونه تغييري حاصل نشد. بالاخره در اين مورد خاص، اقدامات و تدابير ديپلماتيک صورت گرفت و وام مورد نياز، البته به صورت غيرمستقيم به شرکت پمکس پرداخت شد وحداقل از جنبه نظري، سرمايه گذاري بخش خصوصي در صنعت نفت هنوز امکانپذير بود. در حقيقت، بين سال هاي 1949 و 1951، در نتيجه دريافت همان وام مورد نظر، 16 مورد قرارداد اکتشافي نفتي منعقد گرديد. اگر عمليات اکتشافي شرکت هاي مربوطه به نتيجه مي رسيد، بهره مالکانه اي 15 تا 18 درصدي به دليل مخاطرات عملياتي به عنوان پاداش به آنها تعلق مي گرفت، ولي در نهايت تمام درها کاملا بسته شد. در سال 1960، مطالب زير به ماده 27 قانون اساسي مکزيک اضافه شد: در مورد نفت، کربن و هيدروژن جامد، مايع يا گاز، هيچ گونه امتياز يا قراردادي اعطا نخواهد شد و امتيازها و قراردادهاي قبلي هم از درجه اعتبار ساقط مي باشند.

در ابتدا، بازارها و سرمايه گذاري هاي خارجي روي نفت مکزيک بسته شدند و اين وضع ادامه داشت تا اينکه در اوايل دهه 1970 شرکت هاي بين المللي نفتي، در برابر اوپک، سيطره بر بازارهاي جهاني را از دست دادند.

مالکان و زمين داران

ملي شدن شرکت هاي خارجي، مالکان و زمين داران مکزيکي را ناگهان به خود وانهاد. در سال 1941، حق آنها براي دريافت 5درصد غرامت يا 5 درصد بهره مالکانه که در سايه قانون نفتي سال 1925 پرداخت مي شد، مردود اعلام گرديد. آن دسته از زمين داران دريافت کننده بهره مالکانه که حقوق مربوطه در نتيجه قراردادهاي اجاره منعقده قبل از سال 1917 به رسميت شناخته شده بود، ملزم شدند که اين حقوق را به شرکت پمکس بفروشند.

 در مورد امتيازات ترجيحي دعاوي نيز به همين روش عمل شد، ولي اين روش بسيار طولاني بود و بيش از 20 سال طول کشيد. در نتيجه اصلاحات سال 1960 قانون اساسي، آخرين امتيازهاي نفتي نيز محو و نابود شد.

دليلي براي شادماني

به گفته فيليپ، در روند ملي شدن صنعت نفت، افکار عمومي نقش چندان موثري نداشت. نشانه ها و شواهد موجود حاکي از اين است که جنبش مردمي چندان مهمي وجود نداشت که در حرکت کاردناس عليه شرکت هاي نفتي تاثير داشته باشد.

وي همچنين ادعا مي کند که برخي از رهبران اتحاديه، تلاش نهايي شرکت ها را براي حل و فصل مناقشه کارگري پنهان نگه داشتند، چون مي ترسيدند که مقبول کارگران واقع گردد.

بروز چنين اتفاقي نمي توانست غيرمتحمل باشد، ولي دولت هم معتقد بود که از حمايت کافي برخوردار است. شرکت هاي نفتي خارجي چنان منزوي شده بودند که به محض اعلام ملي شدن صنعت نفت، هيچ يک از مخالفان روند ملي سازي در کشور جرات سخن گفتن نداشتند. در اين ميان اين سوءظن پيش آمد که صاحبان مکزيکي بهره مالکانه، حتي در جمع مخالفان روند ملي سازي نيز حضور داشته اند.

واقعيت قضيه اين است که در اينجا اصولا موضوع ساختار نظارتي و حکمراني مطرح بود. شرکت ها به قدرت اعمال نفوذ خود در حاشيه و برخلاف جريان فرآيند مستحکم شدن انقلاب مکزيک چه از نظر نهادي و چه از نظر اقتصادي و سياسي متکي بودند و به رغم رشد و توسعه بازار داخلي مکزيک به موقعيت خود به عنوان يک پناهگاه سياسي مي باليدند.  از نظر دولت مکزيک، در سال 1938 مشخص شد که اخذ ماليات از صادرات نفت مسئله اصلي نبوده، بلکه تامين نياز بازار داخلي به قيمت هاي معقول و منطقي، موضوع عمده اي بود که بايد به آن پرداخته مي شد. با ظهور انقلاب و مهمتر از آن روي کار آمدن دولت کاردناس، اراضي نفت خيز تخصيص يافته به امر صادرات به املاک کوچکتر تبديل و براي تامين نياز بازار داخلي اختصاص يافتند. گذشته از اين، منطقه ويژه صادرات نفت نيز به صنعت نفت ملي و داخلي تبديل شد؛ بنابراين هر شرکت نفت دولتي مکزيک بايد براي مصرف کنندگان داخلي نفت توليد مي کرد و اين سياستي بود که به راحتي توانست از حمايت گسترده مردمي برخوردار شود. در حال حاضر نيز روز 18 مارس روز جشن و پايکوبي براي مردم مکزيک است.

منبع: کتاب «نفت و حاکميت ملي»  اثر برنارد مومر